一、休闲农业与乡村旅游的功能挖掘

传统上对乡村的认知是由一群从事农业生产的人们构成的一个聚落, 然而随着时代的进步和需求的变化, 对农业产业功能定位的重新认知带来了乡村新兴业态的发展。农业资源利用的多功能性为农业产业创新和乡村旅游的发展提供了坚实的资源基础。休闲农业作为一种新兴产业不仅改变了传统农业经营模式, 为农民增收提供了新途径, 而且由此带动的乡村旅游的发展也促进了乡村整体环境与基础设施的改善, 成为实现乡村振兴战略目标的有效途径。休闲农业与乡村旅游多功能的深入挖掘为产业重构和产品创新开辟了新的思路和方向。文化功能上对优秀传统文化的传承和发扬、社会功能上对扩大就业及和谐社区的建设、环境功能上对生态环境保护与治理、功能上对社会和谐稳定和执政理念的贯彻等都成为国家大力发展休闲农业与乡村旅游的决策基础等。

二、休闲农业与乡村旅游的产业重构

所谓重构是指一个系统在运行过程中, 因外力的冲击或内部各个构成要素的离散作用, 导致系统构成要素难以正常运行或系统整体难以实现良性发展, 通过对系统结构的重新构架, 促使各要素优化组合, 从而实现系统根本性转型的方 (雷振东, 2009) 。在城镇化高速发展的背景下, 我国乡村面临着人口老龄化、产业衰败等困境, 为此需要寻求新的出路。改变这种状况, 将旅游市场需求引入乡村、鼓励各种生产要素流入乡村, 重构乡村产业结构就成为振兴乡村的重要路径之一。

重构乡村产业结构必须遵循产业融合的发展规律, 在打破传统三产界限的基础上, 引入文化创意理念和技术, 借鉴发展第六产业的经验, 在乡村产业要素重组上将深厚的传统文化与新兴创意文化有机融为一体, 用科技创新和文化创意驱动休闲农业和乡村旅游提供品种的丰富化和多样化, 达到改造农业、美化环境、优化品质、创造财富的目的。

三、休闲农业与乡村旅游的政策创新

乡村产业创新的核心应该围绕着农业产业的多功能定位、多要素整合、多元化开发、多业态联动、多渠道营销、多点位盈利来展开, 进而达到促进乡村全面升级、优化创新并最终实现乡村全面振兴的目标。然而, 现实中休闲农业和乡村旅游的发展仍然面临一些困境, 主要表现在:人才极度匮乏, 乡村人力存量上过度老龄化, 增量上吸纳力有限, 发展人才短缺状况严重;有效资金短缺, 产业投资风险大, 者散小弱的状况加大融资难度;土地制约较大, 用地在类别上不明确、与国土利用空间规划不匹配以及土地供应机制等问题使用地需求得不到完全满足。休闲农业与乡村旅游的发展是城乡一体化发展中复杂的系统, 亟需政策创新与变革以克服要素供给不平衡和不充分的矛盾, 激发乡村发展后劲。

(一) 人才政策创新

人力资源是实现创新发展的最大财富, 实施人才流向乡村激励政策, 才能真正地将“人力”变为有竞争优势的“人才”。乡村引不来留不住人才根本还在于乡村发展不充分, 要坚持“外引内育”策略, 从人的现实需求入手创新政策体系:①加大对不同地区的人才激励力度。②区分对不同人员的激励内容。人才需求的不同激励举措要形成激励包供被激励人自由选择, 如对有志、有智的青年“创客”提供多样化的创业指导学习机会、本人及子女受教育优先选择权、报考公务员优先选择权等, 为乡村发展注入新生力量, 改善人口老龄化困境;对退休高知人员返乡创业给予养老金和医疗费再补贴、收入纳税减免等, 做到多项激励自由选择。③鼓励多主体协同发力。对机构参与者如高校、科研院所、龙头企业等发挥智力帮扶、协同带动作用的要在经费拨付额、科研立项数、税收缴纳量上给予增加或减免激励, 构建一个共建共享的发展格局。④加强现有从业者的创业培训教育。增加免费培训活动内容和频次, 通过网络微课程及远程视频培训现有人员的专业技术应用和提高运营服务能力。

(二) 融资政策创新

资金来源渠道和供应主体不同, 需要分门别类区别对待:①精准提高财政资金投放效度。在适宜发展休闲农业与乡村旅游的地区实施项目规划评审机制, 分阶段按比例投放财政扶持资金并进行严格的过程绩效考核。②实施便捷可控的信贷发放政策。首先建立信贷双方交互了解的信用平台, 让者的信誉信息和放贷者的投放信息充分交流, 降低信息不对称带来的程序繁琐效率低和结果不确定风险大的问题;其次允许多种形式的担保存在, 政府可全面整合涉农和扶贫资金, 出资成立担保公司或乡村旅游信贷基金, 或用确权的宅基地、预期收益变现额、农户联保等方式为乡村旅游中小企业和经营农户提供担保或贴息, 放大政府资金和互助资金的效用。③鼓励多主体参与融资活动。结合具体项目创新PPP模式、在有条件地区引入内置金融机制创办农民信贷合作社、以社区支持农业的新业态确保运营资金供应、探索乡村供应链融资机制、发展城乡统筹共建的众筹模式等形成多种渠道、多条链接、多方参与的乡村融资系统。

(三) 土地政策创新

土地制度是农村最基本的制度, 政策创新上要系统考虑:①从制度设计上适应乡村新兴产业发展需要, 明确细化乡村发展产业用地类型, 将休闲农业与乡村旅游发展建设用地作为一种类型纳入《土地管理法》, 使其有明确的身份。②督导落实多规合一, 将休闲农业与乡村旅游发展用地纳入城乡国土资源规划和空间布局规划中, 使乡村旅游规划用地能够落在实处。③对利用农村的“四荒地”、垃圾场、废弃地和可开发利用的石漠化土地等开发旅游项目的可适当增加土地供应额度并给予信贷倾斜和税收减免。④从跨区域角度管理土地利用, 在更大范围内确保农用地总量有保障、结构有调剂、区域有平衡的控制效果。⑤鼓励集约化利用土地, 对跨地区调剂土地利用指标的鼓励采用多种方式获得收益, 尤其鼓励采用土地或流转指标作价入股分红、固定土地或流转指标租金等形式, 提高旅游用地的规模化经营效应。⑥明确负面清单, 制定严格的管理制度, 如产权变更登记制度、土地出让收益分配制度、风险防控制度、相关税费制度、信用等级评价制度等, 切实保护土地所有者、使用者及经营者的合法权益。

总之, 政策作用的发挥需要注重关联性和系统性, 强调各方政策的协同衔接。休闲农业与乡村旅游发展必须以土地为基本保障、以资金为血脉流畅、以人才为运营根本的要素投入系统不断健全完善和优化升级, 政策在其中起到了引导方向、监督流向、扩大流量和确保增量的作用。政策作用的发挥不是静止的, 必须与时俱进, 动态调整。